понеделник, 15 август 2016 г.

Законодателството за свобода на информация "чукна" 50 години




Диана Банчева, ПДИ, http://www.aip-bg.org/


Указът на президент Линдън Джонсън 

Източник: Архив "Национална сигурност"

На 4 юли 1966 президент Линдън Джонсън подписва Закона за свобода на информацията и САЩ стават третата държава със закон за достъп до информация след Швеция и Финландия.

Изборът на Деня на независимостта за полагането на подпис не е израз на патриотизъм от страна на президента, който по думите на пресаташето на Белия дом Бил Мойърс е трябвало да бъде „влачен, докато е ритал и викал“, за да приеме закона. Ако президентът не подпише Указа за приемането на закона до 4 юли, влиза в сила т.нар. джобно вето.

„Подписвам тази мярка с дълбоко чувство на гордост, че Съединените щати са отворено общество, в което гражданското право да знам се отстоява и гарантира” са думите на президента, но в полето на паметна бележка от 24 юни 1966 той пише „Без церемония”. Линдън Джонсън, познат с показните церемонии по подписване, не само отказва такава за Закона за свобода на информацията, но събитието не присъства и в официалния дневник на президента.

Изказът на Джонсън в Указа, не издава враждебността, с която той посреща промяната: „Това законодателство се корени в един от най-важните ни принципи: демокрацията работи най-добре, когато хората имат всяка информация, която националната сигурност позволява. Никой не трябва да спуска завесата на секретността върху решения, чието разкриване няма да накърни друг обществен интерес”.

Битката за приемането на този закон продължава почти 20 години. Голяма роля за движението за свобода на информацията, което набира инерция през 50-те години на 20 век, играят медиите – редактори и журналисти от най-влиятелните вестници в САЩ.
Кампанията стартира през 1950, когато Джеймс Поуп от сп. Луисвил Куриер възлага на Харълд Крос – оттеглил се адвокат, съветник на Ню Йорк Херълд Трибюн и преподавател в Колумбийския университет, да изготви за редакторите на вестници „конспект на действащите закони и съдебни решения, в полза на официалната секретност”. В резултат  Крос написва книгата Правото на хората да знаят, превърнала се в библия на движението за свобода на информацията. По същото време треската на Студената война здраво е обхванала САЩ и секретността на правителството е почти приоритет. 

Истинският герой в предстоящата битка е младият демократ от Калифорния Джон Мос, който влиза в Конгреса през 1953. Той е автор на закона, негов застъпник и движещата сила за приемането му. Още в първия си мандат като конгресмен Мос е потиснат от невъзможността да получи информация от федералните институции като член на Комисията по пощенски и граждански услуги. Докато Айзенхауер е президент и републиканците имат надмощие в Конгреса, опитите на Мос за работа по подобно законодателство са блокирани.

Началото на правната одисея по приемането за Закона за свобода на информацията бележи победата на демократите през 1955. Тогава по инициатива на Мос е създадена подкомисия за правителствена откритост, на която той е председател. Започват изслушвания за необходимостта от законодателство, гарантиращо откритостта на правителството. След като демократите печелят надпреварата за Белия дом, Мос се надява, че ще получи необходимата подкрепа, но греши. Позицията на Линдън Джонсън, който заема поста след съкрушителна победа над опонента си през 1964 е: „Какво се опитва да направи Мос? Да ме подхлъзне? От Министерство на правосъдието ми казват, че този проклет законопроект ще прецака администрацията на Джонсън”.[4] Така през 1965 почти всички федерални институции се обявяват против.

Помощта идва от противниковия лагер. Младият републиканец от подкомисията на Мос - Донълд Ръмсфелд подкрепя проекта за закон, критикувайки „продължаващата тенденция към манипулирани новини и прикриване на обществена информация”[5]. По-малко от десет години след това Ръмсфелд като министър на отбраната със заместника си Ричард Чейни ще са водещи в налагането на вето от президента Форд над поправките, които са за засилване на закона, но ще загубят.

През пролетта на 1966 Сенатът приема законопроекта на Мос. Актът е посрещнат с одобрение от журналистическите среди. Колелото е задвижено. Това става ясно на администрацията на Джонсън. Един от правните съветници в Белия дом свързва Мос с пресаташето Бил Мойърс. През май и юни 1966 Мойърс лобира за приемането на закона като съветва редактори и журналисти да подготвят силна извадка от статии, застъпващи се за приемането на закона, и изпраща цитати от изказвания на Джонсън до служителите в Белия дом за опасностите от секретността и ползите от откритостта в управлението. 
Съществува реална опасност от вето на президента, но Мос знае, че не може да събере необходимата подкрепа в Конгреса, за да го отхвърли. Под натиск от Министерство на правосъдието Мос подготвя нов Доклад за камарата на представителите, като използва текстове на правителството, които отслабват интерпрерацията, дадена преди това от Сената. Новият доклад съдържа ред примери на информация, която следва да бъде изключена от полето на предоставяне, и подчертава „по-широка защита на вътрешните документи на институциите в изпълнителната власт”.

На 20 юни 1966 Камарата на представителите приема законопроекта с 307 гласа „за” и нито един против. Законът е изпратен на президента.

На 2 юли председателят на Американското общество на редакторите на вестници изпраща терлеграма на Мойърс в Сан Антонио, тъй като Джонсън е в тексаското си ранчо по повод националния празник. „Пресата се тревожи, че законопроект, единодушно приет от Конгреса, може да умре поради нехайство”. Същия ден Мойърс му отговаря: „Нехайството не ни е навик. Благодаря за телеграмата”.

Последното стъпало е Указът на Джонсън. Почти 40 години по-късно Бил Мойърс ще сподели: „Изказът му бе почти лиричен, но аз знаех, че Линдън Джонсън трябваше да бъде влачен, за да подпише този закон. Той мразеше идеята за него, не приемаше, че журналисти ще ровят в правителствени папки, ще отварят документи, че ще оспорват официалната гледна точка за нещата. Беше се запънал и заплашваше с джобно вето. И щеше да го направи, ако Мос и Уигинс и другите редкатори не го бяха заляли с молби и петиции. Той отстъпи и подписапроклетото нещо, както го наричаше”.

Няколко са важните поправки в Закона за свобода на информацията след приемането му. Тези от 1974 въвеждат задължението за публичност на списъците с документи, съхранявани от институциите, за годишните отчети по изпълнението на Закона, властта на съдилищата за преглед при затворени врати на класифицирани документи. През 1976 ограничение 3 от закона (което дава право на институциите да отказват информация, ако друг закон им позволява това) е стеснено в съответствие със Закона за управлението на слънчева светлина. Промените от 1984 са свързани с разходите по предоставяне на информацията и обхвата на закона, свързан с документи на националната и обществена сигурност. През 1996 се въвеждат задължения за електронно предоставяне на обществена информация. 

През 2002 в отговор на атаките от 11 септември законът е изменен, за да ограничи възможността на чужди агенти да искат достъп до информация от американските разузнавателни служби. През 2007 законът е изменен със Законопроекта за открито управление с цел да се намали забавянето на отговори по заявления за достъп до информация и да се избегне воденето на съдебни дела – въведени са нови срокове и санкции. Създава се и Офис на омбудсмана (Офиса за правителствени информационни услуги) към Националната администрация на архивите и регистрите на САЩ, чиято цел е разрешаване на конфликти между заявителите и федералните институции, както и наблюдение на работата на последните по изпълнение на Закона за свобода на информацията.

Последните изменения в Закона за свобода на информацията бяха подписани от президента Обама на 30 юни 2016, в навечерието на годишнината от приемането на закона. Какви са важните промени, които той въвежда и как е посрещната реформата от застъпници за свобода на информацията, независими изследователи и журналисти четете в материала.

50 години по-късно Законът за свобода на информацията в САЩ има огромно значение. Въпреки че някои щати вече са имали свои закони за свобода на информацията, приемането на федералния закон през 1966 задава нов тон за повече откритост и е последван от приемането на редица щатски закони.

Днес в САЩ на федерално ниво годишно се подават хиляди заявления за достъп. Законът е ефективно оръжие в ръцете на гражданите и бизнеса, които искат да научат повече за политиката на управляващите. Той е мощно средство за журналистически разследвания. По повод годишнината от Архив национална сигурност подготвиха извадка с 50 водещи заглавия от първите страници на американски медии на статии, подготвени само за последната година, въз основа на информация, получена по Закона за свобода на информацията.

Интервю с Ерик Рубинпосланик на САЩ в България по повод 50 години от приемането на Закона за свобода на информацията: Законите за свобода на информацията насърчават откритостта
Господин Рубин, американският Закон за свобода на информацията навърши 50години. Каква според Вас е ползата от такъв закон за обществото?
Ползата за американското общество от Закона за свобода на информацията е голяма, тъй като информацията, която сега е публична благодарение на този закон, хвърля светлина върху това как работи нашето правителство и, което е по-важно, спомага за отчетността на управляващите пред тези, на които служат. 

Както уважаваният американски юрист Луис Брандайс е казал „Слънчевата светлината е най-добрият дезинфектант“. Това се оказва точно така. Прозрачността, за която Законът за свобода на информацията спомага, наистина допринася за по-добрата работа на правителството. По същността си той е страж, но вместо правителството да наблюдава само себе си, законът овластява обществото да държи правителството отговорно. Това води до по-добро управление.

Освен, че допринасят за отварянето на прозорец към това как се взимат определени решения или как работи определена програма, законите за свобода на информацията възпитават в култура на откритост. Отне ни десетилетия, но такава култура  започна да се утвърждава в моята държава, благодарение на не малката роля на Закона за свобода на информацията. Стремили сме се да усъвършенстваме закона, като измененията в него са над десет, тъй като се учехме от опита си и  търсехме правилния баланс между прозрачността и нуждата някои правителствени дела да се запазят в тайна. 

Гордея се, че преминахме, въпреки някои забавяния, към култура, която все повече насърчава откритостта. Това се изрази и в директивата, която президентът Обама отправи към ръководителите на агенциите в изпълнителната власт още в първия ден от встъпването си в длъжност; Законът за свобода на информацията „трябва да се прилага с ясна презумпция: в случай на съмнение, откритостта надделява“, написа  Президентът, имайки предвид, че при нужда от решение дали поискана информация да се предостави или  откаже, когато законът позволява прилагане на ограничение, предоставянето трябва да  има приоритет по принцип. Този подход представлява истинска промяна в модела от миналото, когато откритостта на правителствената информация бе изключение, а не норма.   

Освен добро законодателство, какви други фактори са необходими според Вас, за да се постигне открито и прозрачно управление?

Първо, обществеността следва да изисква откритост и прозрачност от правителството. Това трябва да доведе до стабилно законодателство, което е необходимото средство, за да се осъществи каквато и да е значителна програма, срещу която може да има  съпротива, включително Закона за свобода на информацията. Както е казал друг уважаван американски юрист Лърнид Хенд, „Свободата живее в сърцата на мъжете и жените. Когато умре там, няма конституция, закон, или съд, който може да я спаси“. Така е и с достъпа до информация. 

Трябва силна воля, за да се утвърди смислена система от правила, тъй като законите са безсмислени, ако няма воля за прилагането им. Важността на прозрачността трябва да се разбира от тези, които са на власт, и те трябва да са ангажирани с нея. Както споменах, президентът Обама зададе тона в това отношение от самото начало и ръководителите на  държавните агенции демонстрираха постоянство при предоставяне на отговори на заявления по Закона за свобода на информацията, което намери проявление в устойчиво увеличение на броя на заявленията, по които е предоставена информация в срок през последните години.    

На 30 юни 2016 президентът Обама подписа Законопроект за изменение на Закона за свобода на информацията. Какви промени се въвеждат за подобряването на закона?

Законопроектът за изменениe на Закона за свобода на информацията от 2016 адресира процедурни въпроси с цел да направи процеса по-справедлив и по-ефективен. Освен всичко друго, законопроектът изисква институциите да осигуряват услуги за разрешаване на спорове, възникнали по време на различни етапи от процедурата по закона. 

Измененията въвеждат стандарта на Департамента по правосъдие „предвидима вреда“ по отношение на отказа от предоставяне на определена информация, създава се нов „Съвет на директорите на офисите за достъп до информация в институциите“, който ще служи като форум за сътрудничество между правителствените органи и обществеността в намирането на начини за по-доброто прилагане на закона. Повече информация за приетия законопроект е публикувана на страницата наДепартамента по правосъдие

Президентът на САЩ инициира Партньорство за открито управление (ПОУ) през 2011 по време на Общото събрание на ООН заедно с още седем държавни глави и същият брой представители на гражданското общество. Какво е въздействието на ПОУ в глобален план?

ПОУ е ефективно средство за поемане на ангажименти от правителствата да насърчават прозрачност, да овластяват гражданите, да се борят с корупцията и да използват новите технологии за по-добро управление. Като приеха на високо равнище Декларация за открито управление, предложиха конкретни планове за действие, разработени с обществено участие, ангажираха се с независима оценка на напредъка по изпълнението, правителства по целия свят  решиха да дадат приоритет на прозрачността. Това е значително постижение.

Радвам се, че България е активен член на ПОУ. Нашето посолство сътрудничи с администрацията на заместник министър-председателя Румяна Бъчварова в търсенето на начини да се подкрепят тези идеали на практика и да се оформят елементите на българския план за действие. Така например, двустранната работна група на нашите държави по върховенството на закона подпомогна приемането от българското правителство – координирано с гражданското общество – на цел в новия план за действие по ПОУ, която се отнася до установяване на  реалния краен бенефициент при  участниците в търгове за някои държавни поръчки. Това са точно тези мерки за прозрачност, които, ако са приложени усърдно, могат да променят нещата в борбата с корупцията.  

Бихте ли споделил интересен случай или пример за добра практика, когато в резултат на подадено заявление е предоставена информация от особена важност за обществеността.

Информацията, получена по Закона за свобода на информацията, е била особено ценна за обществеността по редица важни въпроси. Например, информация за дисциплинирането на травматизирани и ранени войници доведе в последните години до промени в начина на формиране и действие на комисиите по освобождаване от служба, като позволиха на професионалисти по ментално здраве да участват в определянето на начина, по който да бъдат третирани войници в определени случаи. 

Информацията, получена по Закона за свобода на информацията, всъщност може да е и вълнуващо четиво. Такава информация разкри ролята на американското правителство при запознаването на гражданите на Съветския съюз с известния роман на Борис Пастернак „Доктор Живаго“, като публикува забранената книга на руски език и я разпространява от другата страна на Желязната завеса. 

Програма Достъп до Информация ползва за пример американския Закон за свобода на информацията от началото на своята застъпническа дейност преди 20 години. Българският закон навърши 16 години. Какво бихте пожелали по повод тази годишнина за постигането на открито и отчетно управление?

Моето правителство не държи монопола върху експертизата или най-добрите практики за открито управление. Много можем да се научим от други държави в различни области, включително от България. Но мога да кажа, че с времето ставаме все по-добри в разбирането и прилагането на идеалите на Закона за свобода на информацията. Моят съвет е да не се спира с усъвършенстването на българския закон. 

Запознаването с добри практики посредством форуми като Партньорство за открито управление е чудесен начин да се види какво правят другите в този сектор. И, разбира се, близкото сътрудничество между правителството и гражданското общество е съществено за създаването на работеща рамка, която допринася за открито и отчетно управление.

Въпросите подготви
Диана Банчева, ПДИ

Интервю с изпълнителния директор на ПДИ по повод 50- годишнината от приемането на американския Закон за свобода на информацията

Гергана Жулева, 
На 4 юли се навършиха 50 години от приемането на американския Закон за свобода на информацията. С какво тази годишнина заслужава да бъде отбелязвана?

Всяка кръгла годишнина е повод да се осмисли практиката по закона, да се направи равносметка на постигнатото и да се формулират предизвикателствата. Подписът на президента на САЩ под законопроекта за изменение на Закона за свобода на информацията носи символиката на 50-годишнината. Петдесет години са доста време за прилагането на един закон. Още повече, че те са обозрими. Тази година се навършват и 250 години от приемането на първия закон, който прогласява правото на достъп до официални документи, този на Кралство Швеция.    

Хронологията по приемането на законодателството в САЩ показва, че най-големият противник на закона е била изпълнителната власт и администрацията на президента, а най-големите застъпници за закона са били редакторите на големи медии. В България, когато се приемаше ЗДОИ, кои бяха най-активните застъпници за приемането на закона и на какво се дължи това?

В България именно изпълнителната власт включи законопроект за достъпа до информация като част от законодателната административна реформа. Законопроектът беше обсъждан две години. Най-активните застъпници бяха представители на различни влиятелни групи, но не бихме могли да определим група, която изцяло подкрепяше идеята за такъв закон. Имаше съдии, подкрепящи проектозакона, но имаше и такива, които смятаха, че това е непонятно законодателство. Все пак трябва да си спомним, че благодарение на тълкувателно решение на Конституционния съд на чл.41, стана ясно, че правото на достъп до информация е принцип, а ограниченията на това право са изключения и че задълженията на администрацията трябва да се уредят със закон. Имаше журналисти, които през 1997 с радост поеха координирането по региони на застъпничеството за закон  и други, които смятаха, че този закон е излишен. Такива бяха нагласите и в администрацията. Така, че имаше застъпници от всички обществени слоеве и групи.      

Програма достъп до информация беше водеща в кампанията за приемане на закона. За една година от внасянето на Законопроекта в Народното събрание и неговото приемане ние, от ПДИ, представяхме стандартите и българския законопроект, организирахме обсъждания в страната, кръгли маси и конференции, на които участваха експерти от други страни и международни организации с опит в тази област. Мисля, че направихме много правото на достъп до информация да стане разпознаваемо и неслучайно само седмица след като Законът за достъп до обществена информация влезе в сила беше подадено и първото заявление.         

Българският Закон за достъп до обществена информация бе приет преди 16 години. В какво отношение американският опит изигра роля в застъпничеството за законодателство и последващите практики по прилагането на ЗДОИ в България?

Сътрудничеството с експерти от САЩ беше от голямо значение за нас като организация и за развитието на практиките по достъп до информация в България. Още на ниво обсъждане на проектозакона наше предложение за разяснителна кампания в страната беше подкрепено от Демократичната комисия към посолството на САЩ с изключителното експертно сътрудничество с аташето Джейм Хатчъсън. Особено важно беше сътрудничеството и с Американската асоциация на юристите. През 2001 година заедно с Кийт Томас, представител на Американската асоциация на юристите, обиколихме цялата страна, за да разясняваме току-що приетия български закон за достъп до обществена информация и за да се сподели американския опит за прилагане на закона за свобода на информацията с представители на българската администрация.    
  
Както е известно, според федералния закон за свобода на информация по това време не беше предвиден институтът на информационния комисар, но според някои щатски закони такава институция беше създадена. През ноември 2001 година на обучение, организирано от ПДИ, гост беше  Робърт Фриймън, изпълнителен директор на Нюйоркската държавна комисия за откритост на управлението, който сподели изключително интересния си опит. По-късно получихме и обучителни материали от Комисията по достъп до информация на щата Кънектикът с любезното съдействие на тогавашния и директор Мичъл Пърлмън.

С колеги от неправителствени организации, занимаващи се с достъпа до информация и прозрачност на управлението в САЩ, сме в постоянен диалог и размяна на информация от 2002 година насам, след като беше създадена мрежата на застъпниците за свобода на информацията. Фондация Америка за България подкрепя финансово нашите усилия за повече прозрачност, отчетност на управлението.  

Американският закон и българският ЗДОИ са с близки точки в световния Рейтинг на законодателството за достъп до/свобода на информацията (https://www.rti-rating.org/). На какво се дължи подобно сходство предвид голямата разлика в периода на приемането на двата закона?

На това, че и двата закона не предвиждат институцията „информационен комисар”. Обжалването на решенията за достъп до информация става пред съдилищата. Подписаният от президента на САЩ проектозакон за свобода на информацията обаче увеличава ролята на информационния омбудсман и на асоциацията на служителите по свобода на информацията. Авторите на методологията на оценка на законодателството по достъп до информация дават висока оценка на законите, които създават институцията на информационен комисар със силни функции. Ето защо в рейтинга нашите закони са близки по точки. Когато в оценката се включи и прилагането на закона, тогава предполагам картината ще е друга. Въпросът е в сложността на тази методология, а и в самото изпълнение.      

В каква степен България „стигна американците“ по отношение на прозрачност, откритост и отчетност на управлението?

Засега бавно вървим в правилната посока, но много бавно. Въпросът е в това, че трябва да има гаранции за това, че няма връщане назад, а тези гаранции са и в промяна на манталитета на управляващите и в самото общество. Не си представям нещата като безпроблемно вървене напред, напротив - възможно е и връщане. Много от нещата коренно се промениха към по голяма прозрачност и отчетност, но както казват заявителите и търсещите информация – ТЕ продължават да крият информация. С това казвам, че достъпът до информация е процес, а не състояние.    

Благодарение на препоръките и участието на ПДИ България се присъедини към глобалната инициатива Партньорство за открито управление в най-ранния й етап още през 2011. Каква е ползата за България от участието в ПОУ?

Инициативата Партньорство за открито управление предполага достъп до информация, обществено участие в откритото управление и използването на новите технологии за открито управление и общественото участие и партньорството.
В този процес са интересни партньорството между правителството, гражданските организации и бизнеса за цел, която ще подобри живота на всички. Засега ние в България сме в самото начало, макар да приемаме вече Трети план по инициативата. Трябва да се извърви дълъг път към партньорството.         

Въпросите подготви
Диана Банчева, ПДИ

Няма коментари:

Публикуване на коментар